果洛州人大常委会：

州政府法制办拟制的《果洛州人民政府2013－2017年立法规划》已经州政府研究同意，现将果洛州人民政府2013－2017年立法规划报上，请州人大常委会提出审议意见。

果洛州人民政府2013－2017年立法规划

关于编制《果洛州人民政府

2013年至2017年立法规划》的说明

2012年是《果洛州人民政府2008－2012年立法规划》实施的最后一年，也是制定实施下一个五年立法规划的关键之年。为进一步贯彻落实好党的十六、十七大精神和民族区域自治法，认真落实“依法治国”战略，加快构建法制社会步伐，促进自治州民族地区依法行政，构建和谐社会、平安果洛，使立法工作更好地为建设社会主义新牧区服务。根据《全面推行依法行政实施纲要》、《果洛州国民经济和社会发展第十二个五年计划》和州政府的要求，州政府法制办公室于2012年4月启动了《果洛州人民政府2013－2017年立法规划》的调研编制工作，面向全州六县人民政府、州政府各部门、省驻州各单位广泛征集立法项目意见。6月份对征集到立法建议进行梳理，确定了初步立法项目。7月9日至17日，深入六县开展了编制《果洛州人民政府2013至2017年立法规划》的调研活动。在六县调研活动期间，为广泛听取各方面意见建议，扩大了座谈、讨论的参与面，先后组织召开了6次座谈会，累计参加座谈会达百余人。共征集到立法规划建议意见39条，主要集中在教育、环保、移民管理等领域。其中提出修订意见30条，建议新增立法项目9条。经州政府法制办整理，在征求州人大相关委员会意见建议后，结合我州实际，拟订了《果洛州人民政府2013－2017年立法规划》（以下简称规划），现就《规划》做如下说明。

一、2008－2012年立法规划执行情况

2007年，州政府法制办紧紧围绕落实科学发展观和全面建设社会主义新牧区，构建和谐社会的战略目标，坚持“急需、成熟、基本”的原则，坚持“质量第一”的原则，注重体现民族、地域特色。深入开展调研，广泛征求各方面意见建议，编制了《果洛州人民政府2008－2012年立法规划》。经州人大批准《果洛州2008－2012年立法规划》中共安排立法项目7件即：《果洛藏族自治州义务教育条例》（修订）、《果洛藏族自治州草原管理条例》（修订）、《果洛藏族自治州藏语言文字工作条例》（修订）、《果洛藏族自治州生态环境保护条例》（修订）、《果洛藏族自治州就业促进条例》、《果洛藏族自治州水电资源管理条例》、《果洛藏族自治州群体性预防处置条例》，期间由省委统战部临时增加项目1件：《果洛藏族自治州藏传佛教事务条例》。《规划》实施当中，最终立法项目为8件。截止目前，《果洛州2008－2012年立法规划》实施情况为：

（一）完成并经省人大常委会批准颁布实施的有4件

1．《果洛藏族自治州义务教育条例》（修订）原属《果洛州2003年至2007年立法规划》中的立法项目，因故顺延。其起草领导小组于2005年成立，2007年8月完成《条例》修订工作，经州人民政府相关会议审议通过后报州人大，经省人大批准于2008年9月1日起实施。

2．《果洛藏族自治州草原管理条例》（修订）列为2009年州政府立法计划，于2007年8月成立起草领导小组，2008年8月完成《条例》修订工作，经州人民政府相关会议审议通过后报州人大，2009年3月省人大批准于2009年7月1日起实施。

3．《果洛藏族自治州藏语言文字工作条例》（修订）列为2009年州政府立法计划，于2007年8月组织起草单位成立了《条例》起草领导小组，2008年8月完成《条例》修订工作，经州人民政府相关会议审议通过后，报州人大，经省人大批准于2009的7月31日起实施。

4．《果洛藏族自治州藏传佛教事务条例》于2009年3月成立起草领导小组，2009年8月完成《条例》修订工作，经州人民政府相关会议审议通过后报州人大，2010年9月经省人大常委会批准实施。

（二）暂缓的有2件

1．《果洛藏族自治州生态环境保护条例》（修订），于2008年报州人大，后经省人大专门委员会审查认为修订该《条例》时机还不成熟，暂缓修订。

2．《果洛藏族自治州就业促进条例》列为2010年立法项目，2009年8月起草部门已完成《条例》草案的起草工作，报州人大常委会审议后认为时机不成熟，暂缓制订。

（三）取消1件

《果洛藏族自治州群体性预防处置条例》由于国家制定出台了《中华人民共和国突发事件应对法》，省人大常委会专门委员会建议我州取消制订该《条例》。

（四）今年尚在调研的项目1件

《果洛藏族自治州水电资源管理条例》在2009年列为当年调研项目，但因该《条例》涉及范围大、领域广，不好定位，已连续两年调研后，更名为《果洛藏族自治州水资源开发管理条例》，2011年省人大将该《条例》列为2012年调研项目。

二、指导思想和总体目标

（一）指导思想。坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观。坚持以推进法治政府、维护社会公平正义为目标。从我州实际出发，遵循依法立法、科学立法、民主立法、为民立法的原则。紧紧围绕州委、州政府中心工作以及“十二五”时期发展的主题和主线，着眼于服务社会发展大局，突出立法重点，确保立法质量，为全州改革发展稳定提供有力的法制保障，促进地区经济社会的全面发展。

（二）总体目标。通过立法,着力解决事关全州经济社会发展和改善民生的重大问题，加强生态环境保护，维护社会和谐稳定和公共安全，完善社会保障体系，规范政府行为，促进依法行政，推进经济社会全面协调可持续发展，提供强有力的法律保障，进一步完善符合自治州实际的地方法规体系，充分发挥地方立法在促进地方经济社会发展中的积极作用。

三、主要任务及说明

（一）完成立法项目5件

1．《果洛藏族自治州水资源开发管理条例》，2012年调研项目，2013年完成，由州环保和水利局负责起草。

我州地处长江、黄河源头地区、青藏高原腹地、三江源自然保护区的核心区。三江源区是世界上海拔最高、面积最大、湿地类型最丰富的地区，素有“江河之源”、“中华水塔”之称。因此，做好我州水资源的开发、利用、保护和管理工作，不仅仅是关乎果洛的发展，更是对维系黄河、长江等流域的生态平衡以及中下游地区经济社会发展都有着极为重要的意义。但是，我州在水资源管理工作中仍然存在不少问题和困难：一是开发利用困难，供需矛盾突出；二是水质污染、水环境恶化、河道断流，已严重影响到城乡饮水安全；三是用水浪费严重，水利用率不高。为了进一步规范水资源管理，加强水质保护，建立水资源管理的长效机制，迫切需要出台一部水资源管理方面的地方性法规。《果洛藏族自治州水资源开发管理条例》的制定，对于保护我州的水资源，改善水质环境，确保生态用水，提升城镇形象，实现水资源的可续利用，推动社会经济的可持续发展，具有十分重要的意义。

2．《果洛藏族自治州野生动物保护条例》（修订），2013年调研，2014年完成，由州林业局负责修订。

自1998年《果洛藏族自治州野生动物保护条例》颁布实施14年来，为我州的野生动物的保护工作起到了积极的推动作用。但随着野生动物的保护工作的不断深入开展，国家政策也发生了改变，该《条例》已不能适应实际工作的需求，如对野生动物保护的资金投入，重点保护陆生野生动物造成人身伤害或财产损失的补偿机制及野生动物保护区的划定等等内容需要补充完善。加之2010年机构改革中将原农牧和林业局单设为果洛州农牧局、果洛州林业局，野生动物保护职责一并划归林业局。因此，需要尽快修订《果洛藏族自治州野生动物保护条例》。

3．《果洛藏族自治州非物质文化遗产保护条例》，2014年调研，2015年完成，由州文化体育局负责起草。

制订出台《果洛藏族自治州非物质文化遗产保护条例》是符合《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国非物质文化遗产保护法》等相关规定，以“保护为主，抢救第一，合理利用，传承发展”的工作方针，健全和完善我州非物质文化遗产保护工作机制，充分挖掘我州丰厚的历史底蕴，梳理果洛非物质文化的发展脉络，延续果洛文化生态的基因，发挥非物质文化遗产在传统文化教育和爱国主义教育中的重要作用，加强传承、利用、非物质文化遗产对传承文化、传承文明、增加群众收入、发展文化产业、繁荣文化发展都具有深远的意义。

文化遗产在当今社会发展和经济建设、精神文明建设等方面发挥着重要作用，但是我州由于缺乏具体的保护政策措施以及保护法等依据，无法全面、系统的对文化遗产进行有效的保护，所以需制订《果洛州非物质文化遗产保护条例》。

4．《果洛藏族自治州畜禽防疫条例》（修订），2015年调研，2016年完成，州农牧局负责修订。

《果洛藏族自治州畜禽防疫条例》已颁布实施13年，2007年国家对《中华人民共和国动物防疫法》进行了修订，于2008年1月1日起实施，为了更好地贯彻实施新的《中华人民共和国动物防疫法》，结合我州实际，需要对《果洛藏族自治州畜禽防疫条例》进行修订。

5．《果洛藏族自治州生态环境保护条例》（修订），2016年调研，2017年完成，由州环保和水利局负责修订。

2000年7月30日经省人大常委会批准实施《果洛藏族自治州生态环境保护条例》（以下简称《条例》）后，对保护和改善我州生态环境，防治生态破坏，促进经济社会可持续发展发挥了重要作用。但随着形势的发展，特别是随着新的有关生态环境保护的法律、法规相继发布实施，现行《条例》的一些内容与上位法的规定不尽一致。同时，我州生态环境退化严重，生态环境系统逐步衰退趋势加剧，大气和水环境污染已引起各级党委和政府的高度关注，草原沙化问题严重，生物多样性锐减，面临严峻的生态环境安全风险。这些问题，给生态环境保护工作带来很大的压力，迫切需要在单行条例中增加相应的保护措施和规定，进一步规范我州资源开发利用活动。但由于现行《条例》对生态环境保护与建设缺少明确的法律规定，处罚措施不够有力，使生态环境保护工作在具体实施中遇到很大困难，在一定程度上影响了改善生态环境目标的实现进程。已经不能适应新形势下我州生态环境保护与建设工作的需要，逐渐暴露出《条例》自身存在的一些问题和不足，亟待对其进行相应的补充和完善。

（二）果洛州人民政府拟订规范性文件

为了适应我州经济发展的需要，结合州情实际和州政府今后五年中心工作，需拟订5项州政府规范性文件。

1．《果洛藏族自治州生态移民社区管理办法》，州民政局牵头起草。

生态移民社区管理工作是当前州、县、乡政府在新形势下面临的一个新课题、新任务，具有其特殊性、重要性和艰巨性。牧民离开草原、放弃游牧，生产生活方式发生了急剧转型，而我州各移民社区管理不规范，服务跟不上，基础设施不完善，等问题日显突出，重建移民社区成为移民群体面临的重要而迫切的问题，需要对移民社区加强规范管理。

2．《果洛藏族自治州流动人口管理办法》，州公安局牵头起草。

随着我州社会经济不断的发展，来我州务工、经商的人员有逐年增加的趋势，对为我州经济社会发展做出贡献的绝大多数流动人员逐步提供均等的公共服务，对游手好闲甚至企图为非作歹的少数流动人员实行严格管理，对极少数违法犯罪分子严厉打击，维护社会和谐稳定。促进流动人口服务管理机构、队伍、保障和信息化建设，实现底数清、情况明，服务大多数，管住极少数，构建完整的流动人口服务管理机制，政府及其部门在新时期实施流动人员服务管理工作需要规范性文件予以确认和规范。

3．《果洛藏族自治州出租车行业管理办法》，州交通局牵头起草。

作为现代交通运输体系的重要组成部分，随着我州各城镇出租车数量日益增多，一些矛盾也逐渐暴露，比如出租车行业经营者、司机和政府管理部门等相关方的利益关系需要得到调整和规范；出租车行业经营者、司机的准入和退出机制不健全，服务质量不高；非法客运“黑车”困扰出租车市场，损害合法经营者利益。这些矛盾和问题，需要予以规范和解决。保障出租车司机合法权益，规范出租车行业的准入和退出机制，加强出租车市场监管。

4．《果洛藏族自治州乡镇敬老院管理办法》，州民政局牵头起草。

随着我州一批批的乡镇敬老院陆续建成，但是敬老院的管理工作相对滞后，不能有效的发挥其作用。为进一步办好乡镇敬老院，促进社会福利事业的发展，结合我州实际，制订管理办法。

5．《果洛藏族自治州旅游业管理办法》，州旅游局牵头起草。

目前，我州的旅游资源正在逐步的开发当中，制定旅游业管理办法对进一步加强我州旅游业管理，依法保护，合理开发，科学利用旅游资源，维护旅游市场秩序，促进旅游业健康、持续发展具有十分重要的意义。解决的主要问题是规范全州旅游市场秩序、促进旅游市场合理开发和合理保护。

以上州政府规范性文件，各起草部门力争于2015年前完成调研、起草上报工作。

四、基本要求

１．建立严格的政府立法工作责任制。各地、各部门领导都要高度重视政府立法工作。凡确定立法任务的政府部门的主要负责同志，要亲自领导起草工作，分管领导具体抓，由本部门的法制机构具体组织实施，做到领导、人员、机构三落实，按预定的时间要求向州政府报送草案、起草说明及调研论证报告。其他各相关部门也都要从全州发展的大局出发，全力配合起草部门的工作，认真负责地对立法草案提出修改意见。

２．建立完善科学规范的政府立法工作程序。要高度重视立法调研论证工作，广泛听取社会各方面的意见建议，反复论证，反复修改，多方面咨询；要注意学习借鉴其它兄弟州、县的经验，吸收他们的长处，严禁照抄照搬，确保立法质量。重要法规、规章的起草，要在州政府法制办指导下进行，难度较大的立法项目可以采取委托或者招标的方式确定起草机构起草。

３．立法草案要立足果洛实际，突出地方特色，不贪大求全，注重实用性、针对性和可操作性，充分体现便民、利民的原则。

４．要进一步充实政府法制部门相应的法律人才，加强立法知识培训，广泛借助社会力量，充分发挥法制部门和业务专家的作用，不断提高政府立法工作水平。

二〇一二年十月十日